حقوق اداری برخلاف حقوق خصوصی که روابط افراد را با یکدیگر تنظیم می‌کند، به تنظیم روابط افراد و دولت مربوط می‌شود. یکی از اشکال مهم روابط افراد با دولت، روابط استخدامی است. استخدام در اشکال مختلف، مزایای متفاوتی را برای کارمند اداره ایجاد می‌کند.
در گفت‌وگو با دکتر ولی رستمی، عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران به بررسی این بخش از حقوق اداری کشورمان می‌پردازیم.
انواع قرارداد های استخدامی دولتی کدامند؟
انواع استخدام با توجه به ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری دو نوع است. رسمی یا پیمانی. تبصره ماده 32 قانون مذکور، یک نوع قراردادی را تحت عنوان قراداد کار ساعتی و کار معین مطرح می‌کند. با توجه به این مقررات می‌توانیم بگوییم که قراردادهای استخدامی در دستگاه‌های دولتی سه مورد است، اما موردهای دیگری هم وجود دارد.
مهمترین قرارداد، پیمان استخدامی است. خوشبختانه با توجه به قانون مدیریت خدمات کشوری کارمندان پیمانی از لحاظ حقوق و مزایا هیچ تفاوتی با کارمند رسمی ندارند. تنها تفاوت این است که پیمانی و قراردادی ثبات شغلی ندارند، اما استخدام رسمی‌ها حکمی است و امنیت شغلی دارند.
نوع دوم قرادادها؛ قرارداد کار معین یا مشخص است. این قرارداد موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری است که به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده است تا سقف 10 درصد سمت‌های سازمانی خود، با تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهوری در موارد خاص بدون ایجاد تعهد استخدامی افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین به کار گیرند. این قراردادها حداکثر باید یک ساله باشند.
این نوع قراردادها همان طور که از نام آنها پیداست، برای انجام کار معین و مشخص منعقد می‌شوند و معمولا قراردادها یک ساله هستند. کل حقوق و مزایا در قالب یک سال پیش بینی می‌شود و به صورت یک‌دوازدهم ماهیانه پرداخت می‌شود. این نوع قرادادها به جهت نحوه ی تعیین حقوق و مزایایشان محل بحث اند. قرارداد کار ساعتی که در این تبصره پیش بینی شده است، قراردادی است که افراد بر اساس ساعت های کاری که انجام می‌دهند حقوق و مزایایی را دریافت می‌کنند.
بنابراین طبق قانون قراردادها سه نوع هستند؛ پیمانی، کار معین و ساعتی. اما علاوه براینها یکسری قراردادها در دستگاه‌های دولتی بر اساس قوانین و مقررات وجود دارد که یکی از آن ها قراردادهای پژوهشی است. یکی از راه‌هایی که معمولا اشخاص ممکن است در قالب قرارداد پژوهش با دستگاه اداری همکاری کنند همین نوع است. قراردادهای پژوهشی بستگی به آن طرح و پژوهشی دارد که انجام می‌گیرد وبه طور قطع به صورت یک مبلغ برآورد پروژه و طرح تحقیقاتی است که مدت دارد و در طول آن مدت که اجرا می‌شود پرداخت می‌شود. بنابراین پرداخت آن به صورت ماهانه منتفی است و بیشتر در قالب مراحل کار پرداخت می‌شود. علاوه بر آن، یک نوع قراردادی که از قبل در دستگاه‌ها وجود داشته است، تحت عنوان قرارداد خرید خدمت است.
قرارداد خرید خدمت چطور در حقوق کشور ما به وجود آمده است؟
قرارداد خرید خدمت هم نوعی از قرارداد استخدامی بود که از دهه 60 در کشور ما متداول شد و دستگاه‌های اجرایی به علت مشکلات استخدامی به این نوع استخدام متوسل می‌شدند به این نحو که می‌گفتند که برای اجرای طرح‌ها و کارهای عمرانی خدمات اشخاص را هم برای اجرای این طرح خریداری کنیم؛ یعنی در نظر می‌گرفتند که برای اجرای آن طرح عمرانی بفرض چند نفر هم خدمات نیروی انسانی لازم است. بنابراین یک نوع قراردادی بوجود آمد به نام قرارداد خرید خدمت. این قرارداد خرید خدمت به تدریج به قسمت‌های غیر عمرانی تسری پیدا کرد. این نوع قراردادهای خریدخدمت به دلیل اینکه ضوابط و معیارهای مشخصی نداشتند، بنابراین دستگاه‌ها به صورت متفاوت عمل می‌کردند. به خصوص در تعیین حقوق و مزایا تا این که در سال 63 دولت مصوبه‌ای را به نام دستورالعمل هماهنگی در خصوص نحوه ی استفاده از نیروی انسانی به صورت خرید خدمت تصویب کرد؛ و این در دستگاه‌ها متداول شد و تا سال 1380 استفاده می‌شد. اما این نوع قراردادها با مشکلاتی که ناشی از بازگشت به کار که مراجع حل اختلاف کار در مورد این قراردادها مطرح می‌کردند، مواجه بود. به این دلیل که معتقد بودند که این قرارداد تابع قانون کار است، بنابراین دولت در سال 80 طبق مصوبه‌ای این نوع قراردادها را ممنوع اعلام کرد اما هنوز در دستگاه های اجرایی وجود دارند. پس نوع پنجم بعد از قراردادهای پژوهشی قرارداد خرید خدمت است. این نوع قراردادها براساس مصوبه سال 80 باید به تدریج برچیده شوند اما هنوز باقی مانده است.
بعضی از دستگاه‌ها گاه مقررات استثنایی در مورد شرایط استخدام دارند. برای مثال قانون استخدام سپاه پاسداران یا وزارت نفت و یا وزارت نیرو و شرکت‌های دولتی مجوزهایی دارند که می‌توانند افرادی را به صورت موقت بر اساس چارچوبی که قوانین خاص آنها تعیین کرده است استخدام کنند. بعضی دستگاه‌ها هم اجازه‌هایی برای قراردادهای خاص استخدامی دارند که این هم یک نوع دیگر از قراردادها می‌تواند باشد. در نهایت آخرین مورد قرارداد، قرارداد کار روزانه است که معمولا بر اساس روزهای کار انجام می‌شود. این نوع قراردادها معمولا در دستگاه‌ها متداول بوده و البته در حال حاضر کمتر است. ولی می‌تواند از این نوع قرارداد به خصوص در مواردی که ممکن است اعتباراتی وجود داشته باشد و بخواهند افرادی را برای انجام کار چند روزه به کار گیرند استفاده کنند. عمده قراردادها این‌هاست.
چه قوانینی حاکم بر این قراردادهاست؟
در مورد قراردادها مسئله اصلی همین است که راجع به قوانین و مقررات حاکم به خصوص در بخش نحوه تعیین حقوق و مزایا ما با نارسایی‌ها و ابهام های قانونی مواجه هستیم. البته در مهمترین قرارداد که قرارداد پیمان استخدامی است، مشکلی وجود ندارد و ضوابط آن مشخص است. یک آیین‌نامه‌ای هست به نام آیین‌نامه استخدام پیمانی موضوع ماده 6 قانون استخدام کشوری که این آیین‌نامه اصلاحات بعدی هم داشته است و به موجب تبصره ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری، همچنان به اعتبار خویش باقی است. ضمن این که نحوه تعیین حقوق و مزایای کارمندان قراردادهای پیمانی در خود قانون مدیریت خدمات کشوری روشن شده است و اینها دقیقا مانند رسمی‌ها حقوق می‌گیرند و هیچ مشکلی ندارند و حقوق و مزایای آنها بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخت می‌شود و سایر احکام استخدامی مربوط به آنها در آیین‌نامه استخدام پیمانی آمده است. اما مقررات حاکم بر سایر قراردادها روشن و شفاف نیست. در مورد قرارداد کار ساعتی یا معین که امروزه قرارداد مشخص هم می‌گویند فقط تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری اجازه بکارگیری این نوع قراردادها را داده است. اما دیگر هیچ حکمی ندارد که حقوق آنها چگونه تعیین می‌شود و وظایف شان چگونه است، در هاله‌ای از ابهام است به همین دلیل در مورد مقررات استخدامی آنها اختلاف نظر پیش آمده است.
برخی معتقدند که اینها تابع قانون کارند و احکام و حقوق و مزایای حاکم بر آن باید تابع قانون کار باشد. اما یک دیدگاه دیگر این است که چون درتبصره ماده 32 قانون مدیریت این نوع قراردادها ذکر شده‌اند بنابراین تابع قانون مدیریت اند. با این وصف قانون مشخص و معینی در مورد مقررات حاکم بر این نوع قراردادها دقیقا نداریم و فقط در چارچوب دستورالعمل‌هایی است که معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری صادر کرده و دارند عمل می‌کنند. در مورد قراردادهای خرید خدمت همان طور که اشاره کردم مهمترین مقرره‌ای که بر آنها حکمفرماست، دستورالعمل هماهنگی در خصوص نحوه استفاده از خدمات نیروی انسانی به صورت خرید خدمت مصوب 1363 هیئت وزیران است. در مورد قررادادهای پژوهشی و مانند اینها هم تابع مقررات عامی است که در ارتباط با طرح های پژوهشی در دستگاه‌های اجرایی وجود دارد.
قراردادهای روزمزد هم معمولا تابع همان اعتباراتی هستند که ممکن است دستگاه‌ها بتوانند داشته باشند. عمدتا مهمترین نوع قراردادها، قراردادهای پیمانی است که ضوابط آن مشخص است. قراردادهای کار معین و ساعتی که آن هم در چارچوب دستورالعمل‌هایی که معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری پیش‌بینی کرده حقوق و مزایایشان تعیین می‌شود. من به عنوان مدرس حقوق کار و حقوق اداری معتقدم که اینها تابع قانون کارند و مانند کارگر طبق قانون کار حقوق و مزایایشان را باید تعیین کرد.
علت اینکه چرا حقوق و مزایای آنها متفاوت است، به این برمی‌گردد که مبنای قانونی متفاوتی بر ای مزایا و حقوق شان حاکم است.
آیا اقتضای عدالت ایجاب می‌کند که افراد با اجرای کارهای یکسان و شرایط کاری برابر حقوق و دستمزد متفاوت داشته باشند؟
اصلی به نام عدالت استخدامی در استخدام وجود دارد. عدالت استخدامی یکی از زیرمجموعه‌های عدالت اجتماعی است. بر اساس اصل عدالت استخدامی، بایستی افرادی که در شرایط یکسان قرار دارند از حقوق و مزایای یکسانی برخوردار باشند. یکی دیگر از اصولی هم که می‌شود به آن اضافه کرد، بحث شایستگی است. همان‌طور که هر شغلی که مسئولیت بیشتری دارد، شرایط احراز آن بیشتر است؛ مزایا و حقوقش هم باید بیشتر باشد. افراد با ارزش کار مساوی بایستی حقوق و مزایای مساوی داشته باشند. این اصل که از آن با عنوان اصل عدالت استخدامی نام برده می‌شود همچنین به عنوان اصول بنیادین حقوق کار مطرح است. سازمان بین‌المللی کار هم در مورد آن دو مقاوله‌نامه تدوین کرده است. مقاوله‌نامه شماره 100 که راجع به برابری حقوق و مزایای مرد و زن است و دیگری، مقاوله‌نامه 111 که در مورد منع تبعیض در استخدام و اشتغال و منع تبعیض در پرداخت مزایا و حقوق است. ما هم به این دو مقاوله‌نامه پیوسته‌ایم و به لحاظ حقوق کار باید این مقررات را رعایت کنیم. قانون کار ما خوشبختانه مطرح کرده است که افرادی که دارای کار با ارزش مساوی هستند باید حقوق و مزایای مساوی و یکسان دریافت کنند. این به عنوان یکی از اصول عدالت استخدامی به عنوان حقوق بنیادین حقوق بشر که در واقع حقوق بنیادین حقوق کار هم هست مورد توجه قرار گرفته است و قانون اساسی ما هم این را مورد توجه قرار داده است در شرع و اسلام هم مورد تاکید است.
ارزیابی شما از نظام قانونی حاکم بر قراردادهای استخدامی دولتی چیست؟ با چه نواقص قانونی مواجه هستیم؟
مهمترین مشکل این است که مقداری در این زمینه با نارسایی‌ها و ابهامات قانونی و شاید بشود گفت که با آشفتگی‌های قانونی مواجه هستیم. این روزها بحث قراردادهای شرکتی در دستگاه اجرایی مطرح است. به این نحو که برخی از کارمندان قراردادهای شرکتی دارند که البته این نوع کارمندان از این بابت که چون با دستگاه اجرایی قرارداد نمی‌بندد ما آنها را جزو کارمندان قراردادی نمی‌دانیم، ولی با اداره همکاری می‌کنند. ولی تلغی آنها این است که ما کارمندان آن اداره هستیم، اما رابطه استخدامی آنها با یک شرکت پیمانکاری است که که کارهای خدماتی اداره را تامین می‌کند. معمولا حقوق آنها را اداره به آن شرکت می‌دهد و شرکت درصدی از آن را برمی‌دارد و باقیمانده را به کارمند یا به عبارتی به کارگران می‌دهند. دولت یک برنامه‌ای دارد که اینها را به کار معین یا روش‌های دیگر استخدامی مشخص تبدیل کند.
دلیل حساسیت دولت نسبت به قراردادهای شرکتی چه بوده است؟
بیشترین اجحاف و بی‌عدالتی در دستگاه‌هاراجع به قراردادهای شرکتی بوده است که مورد اعتراض بسیاری هم قرار گرفته و دولت دارد اینها را سر و سامان می‌دهد. دولت در این میان با مشکلات قانونی مواجه شد که خوشبختانه نمایندگان مجلس یک طرحی ارائه دادند که اینها را سروسامان بدهند. کلیات این طرح اخیرا تصویب شده است. اگر این طرح به تصویب برسد مشکلات قراردادهای شرکتی هم حل می‌شود. با این وصف مهمترین ایرادی که از لحاظ حقوقی در مقررات حاکم بر قراردادها به غیر از قراردادهای استخدام پیمانی وارد شده این است که راجع به سایر موارد ما مقررات جامع و مانعی نداریم و با ابهامات و نارسایی‌ها و نواقص قانونی مواجه هستیم که امیدواریم که یک تدبیری اندیشده شود و یک سرو سامانی به بحث قراردادی استخدامی در دستگاه‌های دولتی داده شود.
چه پیشنهادی را برای بهبود شرایط فعلی حاکم بر این نوع قراردادها ارائه می‌دهید؟
پیشنهاد من این است که از طریق اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری که دوره آزمایشی آن در حال اتمام است، این موضوع حل شود. ما در حال حاضر با این موضوع مواجه هستیم که قراردادهای ساعتی و معین در دستگاه‌ها، یکسان نیست. معمولا تفاوت‌هایی در برخی از دستگاه‌ها وجود دارد که قطعا این تفاوت‌ها باعث برخی نارضایتی‌ها می‌شود. مشکل اصلی کارکنان قراردادی این است که از بسیاری مزایا محروم هستند. دستگاه‌ها علاوه بر حقوق و دستمزد، یکسری مزایای دیگری مانند بن و مزایای غیرنقدی پرداخت می‌کنند که قراردادی‌ها را از مزایایی مانند امور بهداشتی و رفاهی و وام و مانند اینها محروم می‌کنند. خوشبختانه در ضوابط اجرایی بودجه امسال برای اولین‌بار دیدم که دولت محترم نوشت که هر مزایایی که به کارکنان رسمی و پیمانی می‌دهید قراردادی‌ها را هم مدنظر قرار دهید. ولی تا این اجرا شود خیلی طول می‌کشد. امیدواریم ان شاءالله این مباحث مربوط به رابطه استخدامی یا به کارگیری افراد در قالب قرارداد وضعیت مطلوبی پیدا کند که هم به نفع اداره باشد و هم به نفع کسانی که با ا
